在人类交通能源系统面临第三次大变革的十字路口，电力和动力电池成为最有潜力代替燃油的清洁能源之一。2018年，我国新能源汽车产销量继续保持全球第一，全年产销分别为127万辆和125.6万辆，占据全球新能源汽车总销量（约201万辆）的半壁江山。目前，在400余家生产新能源汽车的企业中，既有传统燃油企业生产企业，也有新兴资本创建的企业。在汽车行业压力陡增且向电气化、智能化转型的历史性时刻，新能源汽车生产企业能否适时取得准入资质，是其实现商业化量产和获得企业融资的关键。
新能源汽车生产双资质的稀缺
根据现行法律法规，新能源汽车整车生产企业与其他传统燃油汽车整车生产企业一样，需要取得“双资质”，即（1）发展与改革委员会（“发改委”）有关汽车投资企业生产项目的备案（2019年1月10日前为核准），以及（2）工业和信息化部（“工信部”）主管的汽车生产企业准入资质。具体而言，新能源汽车生产企业从投资建厂到产品上市，需要依次取得下列行政许可：
根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，新建纯电动乘用车生产企业项目原由国家发改委核准。据悉，自2016年国家发改委颁发第一个新建纯电动乘用车项目核准以来，仅有15家企业[1]（未包括传统燃油汽车生产企业）取得了国家发改委颁发的项目核准，另有3家企业[2]在新的《汽车产业投资管理规定》生效前夕，取得了省级发改委（受国家发改委委托）颁发的项目核准。在上述企业中，有12家目前已经取得新能源汽车生产“双资质”。[3]
实际上，自2017年中开始，国家发改委即已暂停核准纯电动乘用车生产项目，项目核准的收紧直接导致新能源乘用车生产资质的稀缺。
从核准到备案：
新能源汽车生产资质监管仍在收紧
随着《汽车产业投资管理规定》在2019年1月10日的实施，汽车投资项目核准事项全面取消，改为地方备案管理。由此，新建纯电动乘用车整车类投资项目监管层级，从国家发改委核准变更为省级发改委备案。市场上曾一度乐观地认为这标志着新能源汽车资质的放开，但实际上，发改委在备案制下对新建纯电动汽车企业投资项目提出了更加严格的要求。《汽车产业投资管理规定》不仅要求新建纯电动汽车企业本身需具备研发设计能力、具备核心知识产权和售后服务能力，还对企业的股东以及投资项目所在省份提出了要求。具体表现为：
投资项目所在省份：上两个年度汽车产能利用率均高于同产品类别行业平均水平；现有新建独立同产品类别纯电动汽车企业投资项目均已建成且年产量达到建设规模；
投资项目的建设内容；例如在产能方面，投资项目每年生产纯电动乘用车不低于10万辆；
投资项目企业法人的股东，例如股东在项目建成且年产量达到建设规模前，不得撤资；股东应对关键零部件具有较强掌控能力；主要股东股权占比高于三分之一，具备相应的资金规模和融资能力，并且控股的纯电动车项目已建成且达到建设规模；如主要法人股东是设计研发企业、境外企业等其他市场主体的，要求研发且拥有知识产权的纯电动汽车产品，上两个年度累计境内外市场销售并登记注册的数量大于3万辆纯电动乘用车或3000辆纯电动商用车，或累计销售额大于30亿元。
《汽车产业投资管理规定》实施至今，纯电动汽车生产企业备案成功的个案零星出现[4]，但据我们观察，由于市场上对新能源汽车未来发展的争议、行业总体不确定性以及产能过剩，对新能源汽车行业准入的监管仍然在收紧。
新能源汽车生产资质之可能路径
从生产资质监管的角度，新能源汽车生产企业大体分为两大类：一类是具备整车制造经验的传统燃油汽车生产企业，一类是新设独立法人的新能源汽车车企（例如从传统车企或汽车上下游产业链企业中剥离出的新能源汽车生产企业、依托互联网并受到资本追捧的造车新势力）。在申请新能源汽车生产资质方面，前者基于其传统的造车经验与血统更为容易。
（一）在现有燃油汽车生产资质基础上升级为新能源汽车生产资质
对于已取得生产燃油汽车双资质的传统车企而言，如生产同类别的新能源汽车可直接向工信部申请新能源汽车生产企业和产品准入[5]，列入工信部的《道路机动车辆生产企业及产品目录》。但需要指出，如果传统车企跨乘用车、商用车类别生产新能源汽车的，则仍应向发改委申请完成投资项目备案手续。
（二）独立申请新能源汽车生产资质
无论基于保护核心技术，还是基于把控生产流程和产品质量、塑造品牌，自建生产基地独立申请纯电动汽车生产资质，无疑是新建电动车企的首选。但如上文所述，发改委目前给予的核准/备案不足20家。另据我们观察，取得此类资质的企业或者是具备整车制造经验的主机厂分拆出的新能源汽车业务板块，或是由汽车产业链上下游企业设立的企业，亦或是有整车厂背景的中外合资能源车企，尚未有一家造车新势力企业获得新建新能源乘用车投资项目的资质核准。《汽车产业投资管理规定》中对新能源汽车生产企业的新要求，更是增加了造车新势力申请生产资质的难度。对于股权分散、股权结构不稳定、主要股东生产研发能力不符合要求的造车企业，这几乎意味着关上了独立申请生产资质的大门。
（三）收购现有汽车生产企业
在发改委严控汽车产能的政策背景下，急需取得新能源汽车生产资质进行商业化量产的新能源汽车企业，尝试着收购重组现有传统燃油汽车生产企业，曲线申请新能源汽车生产资质。
目前的成功案例显示，新能源汽车企业一般会在收购燃油汽车生产企业后，通过重组、迁址将生产资质从被收购企业“转移”到自身正在建设中的生产基地（大多为位于异地的关联公司）。一般情况下，新能源汽车企业需向迁入地发改委重新办理建设项目迁址更名核准或备案手续。但是，因法规并未明确规定汽车投资项目变更项目单位和建设地点的申请方式和路径，实践中通常需要与迁入地发改委协调沟通。随着备案制的实施，《汽车产业投资管理规定》明确禁止燃油汽车企业整体搬迁至外省或对行业管理部门特别公示的燃油汽车企业进行投资。因此，收购拥有整车生产资质的壳公司，再转移到异地工厂的路径可能存在一定难度。目前，对于急需取得新能源汽车生产资质的企业来说，具有整车生产资质和完整生产设施的车企，在原址生产新能源汽车企业无疑是更优选择。
此外，新能源汽车企业在发改委办理相关变更手续后，还需要根据工信部《乘用车生产企业及产品准入管理规则》的规定，以企业基本情况、能力条件发生变化（包括企业重组、变更股权或股东、变更企业名称、变更法定代表人、变更注册地址、变更或增加生产地址等）等为由，向工信部变更汽车生产企业准入信息。值得注意的是，2019年6月1日实施的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》（“工信部准入新规”），已不再将企业重组作为申请工信部生产企业准入变更的法定事由[6]，之后能否以“企业重组”为由申请变更将存在不确定性。
（四）代工生产
委托生产（也称“代工生产”）是克服新能源整车生产资质难题的另一方案。部分新能源汽车企业寻求与传统车企合作，借用传统车企的生产能力实现产品量产上市，已登陆纽交所的蔚来汽车便是代表性案例。
代工生产长期处于汽车产业监管的灰色地带。在工信部准入新规颁布前，其合法性并未获得主管部门的正式认可，但采取该模式的企业也并未遭至公开处罚。为规避风险并确保产品稳定落地，新能源汽车生产企业往往以“品牌授权”和“合作生产”的名义与传统车企达成合作。不过，代工生产也相应产生了权利、义务、责任和风险分配等一系列法律问题，例如，企业平均燃料消耗量积分与新能源汽车积分的利益分配、合作新能源车型公告归属、核心技术和知识产权归属、产品责任分配、财政补贴分享等。
2019年6月1日实施的工信部准入新规首次认可了道路机动车委托生产的合法性。工信部准入新规第28条明确规定，鼓励道路机动车生产企业之间的合作以及道路机动车研发设计企业与道路机动车生产企业之间的合作，允许“符合条件的道路机动车辆生产企业”委托加工生产，并允许“符合规定条件的研发设计企业”借用生产企业的生产能力申请道路机动车辆生产企业及产品准入（即工信部生产准入资质）。工信部准入新规有利于优化利用汽车产能，鼓励新能源汽车的发展，并开辟了未来新能源汽车企业申请生产资质的新路径。但是，工信部准入新规并未明确何为“符合规定条件”，即生产企业和研发设计企业应当满足什么条件才能开展委托生产，委托生产模式下的产品责任由哪一方承担等。我们理解工信部将就具体规定出台新的法规，并可能就利用代工模式的新能源汽车企业的研发投入、电动汽车销量、注册资本、委托生产合同等提出要求。
在智能出行与传统汽车行业不断融合并逐渐更迭的时代，变化将是常态。作为中国制造2025的重点行业之一，新能源汽车产业既面临机遇，也面临市场的质疑与挑战。为此，审慎考量监管环境并合理搭建法律结构，是企业以成本最低的方式获得生产资质从而在激烈竞争中抢占先机的利器。
[1]分别为：北汽新能源、长江汽车、前途汽车、奇瑞新能源、江苏敏安、万向集团、江铃新能源、重庆金康、国能新能源、云度新能源、兰州知豆、河南速达、浙江合众、广东陆地方舟和江淮大众。
[2]康迪和江苏国新于2019年1月8日取得江苏省发改委颁发的项目核准；河南森源于2019年1月8日取得河南省发改委颁发的项目核准。
[3]分别为：北汽新能源、长江汽车、前途汽车、奇瑞新能源、江苏敏安、江铃新能源、重庆金康、国能新能源、云度新能源、兰州知豆、河南速达和浙江合众。
[4]例如，2019年1月10日，江西省发改委同意国机智骏汽车有限公司年产10万辆新能源汽车项目予以备案。
[5]《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》第七条申请新能源汽车生产企业准入的，应当符合以下条件：…（二）申请人是已取得《公告》的汽车生产企业，或者是已经按照国家有关投资管理规定完成投资项目手续的新建汽车生产企业。跨产品类别生产新能源汽车的现有汽车生产企业，也应当按照国家有关投资管理规定完成投资项目手续。
[6]根据《道路机动车辆生产企业及产品准入管理规定》第17条：“道路机动车辆生产企业变更法定代表人、企业名称、注册地址、注册商标、股权结构的，应当在依法完成变更登记手续后及时报工业和信息化部备案”。
